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国务院批准《全国海洋功能区划(2011-2020年)》

点击数: 更新时间:2017-02-07

    近日,国务院正式批准《全国海洋功能区划(2011-2020年)》(以下简称《区划》),这是继2011年国家“十二五”规划提出“推进海洋经济发展”战略后,国家依据《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》等法律法规和国家有关海洋开发保护的方针、政策,对我国管辖海域未来十年的开发利用和环境保护作出的全面部署和具体安排。《区划》由国家海洋局会同有关部门和沿海11个省、自治区、直辖市人民政府编制,《区划》范围为我国的内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及管辖的其他海域,《区划》期限为2011年至2020年。
  国务院批复要求严格实施《区划》
  ——国务院在批复中指出,海洋是我国经济社会可持续发展的重要资源和战略空间。当前,我国海洋经济发展战略已进入全面实施的新阶段,统筹协调海洋开发利用和环境保护的任务艰巨。要坚持在发展中保护、在保护中发展的原则,合理配置海域资源,优化海洋空间开发布局,促进经济平稳较快发展和社会和谐稳定。
  ——国务院在批复中强调,海洋功能区划是合理开发利用海洋资源、有效保护海洋生态环境的法定依据,必须严格执行。通过实施《区划》,到2020年,围填海等改变海域自然属性的用海活动得到合理控制,渔民生产生活和现代化渔业发展得到保障,海洋保护区、重要水产种质资源保护区得到保护,主要污染物排海总量制度基本建立,海洋环境灾害和突发事件应急机制得到加强,遭到破坏的海域海岸带得到整治修复,海洋生态环境质量明显改善,海洋可持续发展能力显著增强。
  ——国务院在批复中要求,《区划》由国家海洋局会同有关部门和沿海各省、自治区、直辖市人民政府组织实施。沿海各省、自治区、直辖市人民政府要将《区划》实施工作列入重要议事日程,并依据《区划》尽快完成地方各级海洋功能区划的编制工作,明确各类海洋功能区的具体范围和管理要求,严格逐级审批。海洋局会同有关部门要认真落实《区划》实施的各项保障措施,对《区划》执行情况进行跟踪评估和监督检查。要科学制定围填海计划并纳入国民经济和社会发展计划,严格执行建设项目用海预审和审批制度。要建立全覆盖、立体化、高精度的海洋综合管控体系,不断完善海域管理的体制机制,加大海洋执法监察力度,整顿和规范海洋开发利用秩序。各级财政部门要积极支持海洋功能区划工作,中央和地方海域使用金收入要支持海域海岸带开展综合整治修复。
  《区划》科学评价了我国管辖海域的自然属性、开发保护现状与面临的形势
  ——《区划》指出,我国濒临渤海、黄海、东海、南海及台湾以东海域,跨越温带、亚热带和热带。大陆海岸线北起鸭绿江口,南至北仑河口,长达1.8万多公里,岛屿岸线长达1.4万多公里。海岸类型多样,大于10平方公里的海湾160多个,大中河口10多个,自然深水岸线400多公里。我国海洋资源种类繁多,开发潜力大。海洋资源的开发利用为沿海地区经济社会发展做出了重要贡献。2010年,海洋生产总值占国内生产总值的比重接近10%,涉海就业人员超过3 300万;海水产品产量2 798万吨,比2002年增加26%;沿海港口150多个,年货物吞吐量56.45亿吨,比2002年增加228%,其中吞吐量位居世界前十位的港口有8个;海洋油气年产量超过5000万吨油当量,占全国油气年产量的近20%;滨海旅游业增加值约占海洋产业增加值的22%,发展迅速,已经成为海洋经济的重要支柱产业。
  ——《区划》指出,到2010年底,国务院和沿海县级以上地方各级人民政府依据海洋功能区划确权海域使用面积194万公顷,基本解决了海域使用中长期存在的“无序、无度、无偿”等问题。依法审批建设用海24.2万公顷,切实保障了能源、交通等国家重大基础设施和防灾减灾等民生工程用海需求,成为沿海地区拓展发展空间、推动经济社会发展的重要途径;依法确权海水增养殖及渔港、人工鱼礁等渔业用海160多万公顷,为沿海渔业发展、渔民增收提供了用海保障。与此同时,海洋污染防治和生态建设工作不断加强。国家与地方相结合的立体海洋环境监测与评价体系基本形成。沿海地区采取有效措施加大陆源入海污染物控制力度,减少海上污染排放。海洋保护区数量和面积稳步增长,已建各级各类海洋保护区221处,其中海洋自然保护区157处,海洋特别保护区64处,总面积330多万公顷(含部分陆域)。已建立海洋国家级水产种质资源保护区35个,覆盖海域面积达505.5万公顷。通过红树林人工种植等生态修复工程,恢复了部分区域的海洋生态功能。通过采取海洋伏季休渔、增殖放流、水产健康养殖,水产种质资源保护区、人工鱼礁和海洋牧场建设等措施,减缓了海洋渔业资源衰退趋势。目前,我国管辖海域海洋环境质量状况总体较好,基本满足海洋功能区管理要求。
  ——《区划》认为,今后一段时期,是全面建设小康社会的关键时期,也是坚定不移走科学发展道路、切实提高生态文明建设水平的重要阶段,海洋经济发展和海洋综合管理面临着新的机遇与挑战:一是海洋经济战略加快实施。党的十七届五中全会提出“科学规划海洋经济发展”,国家“十二五”规划对推进海洋经济发展作出战略部署。国务院先后批准了辽宁沿海经济带、河北沿海地区、天津滨海新区、山东半岛蓝色经济区、江苏沿海地区、长江三角洲、海峡西岸、珠江三角洲、广西北部湾、海南国际旅游岛等区域规划或指导意见,并启动了山东省、浙江省、广东省海洋经济发展试点;二是沿海地区工业化和城镇化进程进一步加快,能源、重化工业向沿海地区集聚,滨海城镇和交通、能源等基础设施在沿海布局,各类海洋工程建设用海需求不断扩大;三是陆源和海上污染物排海总量快速增长,重大海洋污染事件频发,海洋防灾减灾和处置环境突发事件的形势严峻;四是涉海行业用海矛盾突出,渔业资源和生态环境损害严重,统筹协调海洋开发利用的任务艰巨;五是沿海地区人民群众的环境意识不断增强,对清洁的海洋环境、优美的滨海生活空间和亲水岸线的要求不断提高,对健康、安全的海洋食品需求不断增加,对核电、危险化学品生产安全高度关注;六是海洋权益斗争趋于复杂,沿海国家围绕争夺海洋资源、保护海洋环境等方面,加强了对海洋的控制、占有和利用。总之,随着我国经济社会发展及沿海地区人口增长,必然导致对海域空间提出持续增长的数量需求和质量安全需求。我们既要保障经济发展提出的建设用海需求,又要保障渔业生产、渔民增收提出的基本用海需求,更要保障生态安全提出的保护用海需求。
  《区划》提出了“五个用海”的指导思想和六项原则、六个目标
  ——《区划》提出了新形势下“五个用海”的指导思想。明确提出“坚持在发展中保护、在保护中发展,科学分区、准确定位、综合平衡,合理配置海域资源,统筹协调行业用海,优化海洋开发空间布局,提高海域资源利用效率,实现规划用海、集约用海、生态用海、科技用海、依法用海,促进沿海地区经济平稳较快发展和社会和谐稳定”的指导思想。实现“规划用海”就是要严格依据海洋功能区划审批项目用海,充分发挥围填海计划的宏观控制作用;实现“集约用海”就是要实行集中适度规模开发,遏制粗放用海方式,提高单位岸线和用海面积的投资强度;实现“生态用海”就是要以生态友好、环境友好的方式开发使用海域,尽可能对海洋生态环境的影响减轻到最低程度;实现“科技用海”就是要着力加强海洋科技支撑和监视监测,提高海域管理科学决策水平;实现“依法用海”就是切实做到有法必依、执法必严、违法必究,在维护海域使用秩序中树立海洋管理的法治权威,在保障合法用海权益中树立海洋执法的良好形象。
  ——《区划》制定了全国海洋功能区划编制工作的六项原则。一是自然属性为基础。根据海域的区位、自然资源和自然环境等自然属性,综合评价海域开发利用的适宜性和海洋资源环境承载能力,科学确定海域的基本功能;二是科学发展为导向。根据经济社会发展的需要,统筹安排各行业用海,合理控制各类建设用海规模,保证生产、生活和生态用海,引导海洋产业优化布局,节约集约用海;三是保护渔业为重点。渔业可持续发展的前提是传统渔业水域不被挤占、侵占,保护渔业资源和生态环境是渔业生产的基础,渔民增收的保障,更是保证渔区稳定的基础;四是保护环境为前提。切实加强海洋环境保护和生态建设,统筹考虑海洋环境保护与陆源污染防治,控制污染物排海,改善海洋生态环境,防范海洋环境突发事件,维护河口、海湾、海岛、滨海湿地等海洋生态系统安全;五是陆海统筹为准则。根据陆地空间与海洋空间的关联性,以及海洋系统的特殊性,统筹协调陆地与海洋的开发利用和环境保护。严格保护海岸线,切实保障河口海域防洪安全;六是国家安全为关键。保障国防安全和军事用海需要,保障海上交通安全和海底管线安全,加强领海基点及周边海域保护,维护我国海洋权益。
  ——《区划》提出到2020年实现的六个方面目标。一是增强海域管理在宏观调控中的作用。海域管理的法律、经济、行政和技术等手段不断完善,海洋功能区划的整体控制作用明显增强,海域使用权市场机制逐步健全,海域的国家所有权和海域使用权人的合法权益得到有效保障;二是改善海洋生态环境,扩大海洋保护区面积。主要污染物排海总量得到初步控制,重点污染海域环境质量得到改善,局部海域海洋生态恶化趋势得到遏制,部分受损海洋生态系统得到初步修复。至2020年,海洋保护区总面积达到我国管辖海域面积的5%以上,近岸海域海洋保护区面积占到11%以上;三是维持渔业用海基本稳定,加强水生生物资源养护。渔民生产生活和现代化渔业发展用海需求得到有力保障,重要渔业水域、水生野生动植物和水产种质资源保护区得到有效保护。至2020年,海水养殖用海的功能区面积不少于260万公顷;四是合理控制围填海规模。严格实施围填海年度计划制度,遏制围填海增长过快的趋势。围填海控制面积符合国民经济宏观调控总体要求和海洋生态环境承载能力;五是保留海域后备空间资源。全国近岸海域保留区面积比例不低于10%。严格控制占用海岸线的开发利用活动,至2020年,大陆自然岸线保有率不低于35%;六是开展海域海岸带整治修复。至2020年,完成整治和修复海岸线长度不少于2000公里。
  《区划》划分了八类海洋功能区,并提出了各类功能区管理要求
  《 区划》将我国全部管辖海域划分为农渔业、港口航运、工业与城镇用海、矿产与能源、旅游休闲娱乐、海洋保护、特殊利用、保留等八类海洋功能区。
  ——农渔业区主要是指适于农业围垦、渔业基础设施建设、养殖增殖、捕捞和水产种质资源保护的区域。重点保障黄海北部、长山群岛周边、辽东湾北部、冀东、黄河口至莱州湾、烟(台)威(海)近海、海州湾、江苏辐射沙洲、舟山群岛、闽浙沿海、粤东、粤西、北部湾、海南岛周边等海域养殖用海。农渔业区开发要控制围垦规模和用途,合理布局渔港及远洋基地建设,稳定传统养殖用海面积,发展集约化海水养殖和现代化海洋牧场。要保护海洋水产种质资源,严格控制重要水产种质资源产卵场、索饵场、越冬场及洄游通道内各类用海活动。
  ——港口航运区是开发利用港口航运资源,可供港口、航道和锚地建设的海域。重点保障大连港、营口港、秦皇岛港、唐山港、天津港、烟台港、青岛港、日照港 、连云港港、南通港、上海港、宁波-舟山港、温州港、福州港、厦门港、汕头港、深圳港、广州港、珠海港、湛江港、海口港、北部湾港等沿海主要港口用海。港口航运区开发要深化整合港口岸线资源,优化港口布局,合理控制港口建设规模和节奏。维护沿海主要港口和渤海海峡、成山头附近海域、长江口、舟山群岛海域、台湾海峡、珠江口、琼州海峡等航运水道水域功能,保障航运安全。
  ——工业与城镇用海区是指适于发展临海工业与滨海城镇建设的海域,主要分布在沿海大、中城市和重要港口毗邻海域。重点保障社会公益项目用海,维护公众亲海需求。优先安排国家区域发展战略确定的建设用海,重点支持国家级综合配套改革试验区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、循环经济示范区、保税港区等的用海需求。重点安排国家产业政策鼓励类产业用海,严格限制高耗能、高污染和资源消耗型工业项目用海。工业与城镇用海区开发应做好与土地利用总体规划、城乡规划等的衔接,合理控制围填海规模,优化空间布局,加强自然岸线和海岸景观的保护。新建核电站、石化等危险化学品项目应远离人口密集的城镇布局。
  ——矿产与能源区是指适于开发利用海上矿产资源与能源的海域。重点保障渤海湾盆地、北黄海盆地、南黄海盆地、东海盆地、台西盆地、台西南盆地、珠江口盆地、琼东南盆地,莺歌海盆地、北部湾盆地、南海南部沉积盆地等海域油气开采用海需求。矿产与能源区开发应加强海上石油开采环境管理,防范海上溢油等海洋环境突发污染事件。遵循深水远岸布局原则,科学论证与规划海上风电。禁止在海洋保护区、侵蚀岸段、防护林带毗邻海域开采海砂等固体矿产资源,防止海砂开采破坏重要水产种质资源产卵场、索饵场和越冬场。
  ——旅游休闲娱乐区是指适于开发利用滨海和海上旅游资源的海域。重点保障现有城市生活用海和旅游休闲娱乐用海需求,优先安排国家级风景名胜区、国家级旅游度假区、国家5A级旅游景区、国家级地质公园、国家级森林公园等的用海需求。旅游休闲娱乐区开发要注重保护海岸自然景观和沙滩资源,禁止非公益性设施占用公共旅游资源,修复主要城镇周边海岸旅游资源。
  ——海洋保护区是指专供海洋资源、环境和生态保护的海域。重点保护海域主要分布在鸭绿江口、辽东半岛西部、双台子河口、渤海湾、黄河口、山东半岛东部、苏北、长江口、杭州湾、舟山群岛、浙闽沿岸、珠江口、雷州半岛、北部湾、海南岛周边等邻近海域。海洋保护区管理要注重维持、恢复和改善生态环境和生物多样性,保护自然景观。要加强新建海洋保护区建设,逐步建立类型多样、布局合理、功能完善的海洋保护区网络体系。
  ——特殊利用区是指用于海底管线铺设、路桥建设、污水达标排放、倾倒等其它特殊用途排他使用的海域。特殊利用区开发要注重海底管线、道路桥梁和海底隧道等设施保护,禁止在上述设施用海范围内建设其它永久性建筑物。
  ——保留区是指为保留海域后备空间资源,专门划定的在区划期限内限制开发的海域。包括由于经济社会因素暂时尚未开发利用或不宜明确基本功能的海域,限于科技手段等因素目前难以利用或不能利用的海域,以及从长远发展角度应当予以保留的海域。保留区应加强管理,严禁随意开发。
  《区划》确定了五大海区的总体管控要求,明确了重点海域主要功能和开发保护方向
  《区划》基于自然条件和经济社会发展需求,确定了渤海、黄海、东海、南海及台湾以东海域等五大海区的总体管控要求,将我国管辖海域划分为29个重点海域,并确定了重点海域主要功能和开发保护方向:
  ——在渤海海域,针对水交换能力差、开发利用强度大、环境污染和水生生物资源衰竭问题突出等特点,《区划》提出了两个“最严格”的管理政策,即最严格的围填海管理与控制政策和最严格的环境保护政策。提出要严格控制新建高污染、高能耗、高生态风险和资源消耗型项目用海。加强海上油气勘探、开采的环境管理,防治海上溢油、赤潮等重大海洋环境灾害和突发事件。维护渤海海峡区域航运水道交通安全,开展渤海海峡跨海通道建设研究等。渤海海域重点支持唐山曹妃甸新区、天津滨海新区、沧州渤海新区等集约发展临海工业与生态城镇,重点保护双台子河口、黄河口等滨海湿地生态系统。
  ——在黄海海域,针对基岩港湾众多、海岸地貌景观多样、沙滩绵长、淤涨型滩涂辽阔、海洋生态系统多样等特点,《区划》提出要优化利用深水港湾资源、稳定传统养殖用海面积、建设现代化海洋牧场、高效利用淤涨型滩涂资源。黄海海域要稳定黄海北部和长山群岛周边海域传统养殖用海面积,推进现代化海洋牧场建设。重点发展大连、青岛等沿海主要城市周边滨海旅游业,重点保护鸭绿江口等滨海湿地生态系统。
  ——在东海海域,针对港湾和岛屿众多、滨海湿地资源丰富、生态系统多样性显著、油气和矿产资源富集等特点,《区划》提出要发展国际化大型港口和临港产业、限制海湾内填海和填海连岛、加强大陆架油气矿产资源勘探开发、维护海洋权益。东海海域要重点保障以上海港、宁波-舟山港为核心的港口航运服务业及海洋先进制造业发展,支持浙江舟山群岛新区和海峡西岸经济区建设,推进海岛开发开放。要加强油气资源和浅海砂矿资源勘探开发,建设东海油气资源开采基地。加强钓鱼岛等传统渔业资源区的恢复与合理利用。要重点保护群岛生态系统和红树林、珊瑚礁等滨海湿地生态系统。
  ——在南海海域,针对战略地位突出、热带生态系统发育、矿产资源丰富的特点,《区划》提出要推进大陆和岛屿维权基地建设、加强重要海岛基础设施建设、推进南海海洋资源开发和利用。南海海域重点支持南沙群岛、中沙群岛、西沙群岛海域发展海洋渔业,推进海南岛、中沙群岛、西沙海岛旅游资源开发,建设永兴岛-七连屿珊瑚礁旅游区。重点保护珊瑚礁、红树林、海草床生态系统和中华白海豚、白蝶贝、儒艮等生物资源。同时要加强南澎列岛、石碑山角、针头岩、佳蓬列岛、围夹岛、大帆石等领海基点海岛保护。
  《区划》提出了七个方面的实施保障措施,为有效落实《区划》和完善海域管理制度奠定了基础
  《区划》要求,各有关部门和沿海县级以上地方人民政府要按照《区划》的要求,完善海洋功能区划体系,调整完善现行海洋开发利用和海洋环境保护政策及相关规划,建立健全保障海洋功能区划实施的法律法规、管理制度、体制机制、技术支撑和跟踪评价制度,依法建立覆盖全部管辖海域的海洋综合管控体系,对海洋开发利用和海洋环境保护情况进行实时监视监测、分析评价和监督检查。为保证《区划》目标的实施,提出了7个方面的保障措施:
  第一,要发挥区划的整体性、基础性和约束性作用。强化海洋功能区划自上而下的控制性作用,依据全国海洋功能区划,编制地方各级海洋功能区划。海洋功能区划是编制各级各类涉海规划的基本依据,是制定海洋开发利用与环境保护政策的基本平台,渔业、盐业、交通、旅游、可再生能源、海底电缆管道等行业规划涉及海域使用的,应当符合海洋功能区划;沿海土地利用总体规划、城乡规划、港口规划涉及海域使用的,应当与海洋功能区划相衔接。
  第二,要全面提高海域使用管理水平。审批项目用海,必须以海洋功能区划为依据。涉海建设项目在向审批、核准部门申报项目可行性研究报告或项目申请报告前,应向海洋行政主管部门提出海域使用申请。海洋行政主管部门出具的用海预审意见是审批建设项目可行性研究报告或核准项目申请报告的必要文件。重点安排国家产业政策鼓励类产业、战略性新兴产业和社会公益项目用海。制定各类建设项目用海控制标准,适时调整海域使用金征收标准。推进海域使用权招标、拍卖和挂牌出让工作,规范海域使用权转让、出租、抵押行为,建立海域价值评估制度,积极培育海域使用权市场。
  第三,要创新和加强围填海管理。围填海计划是国民经济和社会发展计划的重要组成部分,是政府履行宏观调控、经济调节、公共服务职责的重要依据。按照适度从紧、集约利用、保护生态、海陆统筹的原则,制定全国围填海计划,并按程序纳入国民经济和社会发展年度计划。围填海计划指标实行指令性管理,加强计划执行情况的评估和考核。要加强区域用海整体规划、整体论证、整体审批和整体围填海管理。加强对围填海项目选址、平面设计的审查,引导围填海向离岸、人工岛式发展,限制顺岸式围填海,严格控制内湾和重点滨海湿地围填海。保护自然岸线,延长人工岸线,保留公共通道,打造亲水岸线。加强围填海动态监测,完善竣工验收制度。探索建立闲置海域使用权收回制度。
  第四,要强化海洋环境保护和生态建设。坚持陆海统筹的发展理念,限制高耗能、高污染、资源消耗型产业在沿海布局。实施主要污染物排海总量控制制度。严格执行海洋功能区环境质量标准,定期开展海洋功能区环境质量调查、监测和评价。建立健全用海工程项目施工与运营期的跟踪监测和后评估制度。加强海洋环境风险管理,完善海洋环境突发事件应急机制。大力推进海洋保护区网络建设,实施海洋保护区规范化建设和管理。组织实施海洋生态修复工程,提升海域生态服务价值和经济效益。切实做好重要渔业水域、水产种质资源保护区、水生野生动植物保护区的管理和保护,维护海洋水生生物多样性,促进渔业经济全面可持续健康发展。
  第五,要加强区划实施的基础建设。深入开展海域管理与海洋功能区划的理论、方法和技术手段研究,建立健全完善的海域管理科技标准体系。完善海域管理从业人员上岗认证和机构资质认证制度,切实提高海域管理技术和管理人才的专业素养。根据海洋功能区划确定的目标,制定和实施海域海岸带整治修复计划,在重要海湾、河口、旅游区及大中城市毗邻海域全面开展整治修复工程。中央和地方海域使用金收入要专项支持开展海域海岸带综合整治修复工作。
  第六,要建立覆盖全部管辖海域的动态监管体系。推进国家、省、市、县四级海域动态监视监测体系建设,利用卫星遥感、航空遥感、远程监控、现场监测等手段,对我国管辖海域实施全覆盖、立体化、高精度监视监测。加快推进海洋综合执法基地建设,通过日常监管和执法检查,整顿和规范海域使用管理秩序。建立健全海洋开发利用违法举报制度,加强社会和舆论监督。要深化全海域定期维权巡航执法,重点加强对敏感目标、重点海域的巡航监视,有效监管各种海洋涉外活动。组织开展专项维权执法行动,定期检查海洋油气资源勘探开发、海底光缆和油气管道作业活动,保障海上通道安全,维护我国海洋权益。
  第七,要完善保障区划实施的法律制度和体制机制。按照全面推进依法行政、建设法治政府的要求,抓紧制定和修订相关法律法规,为海洋功能区划的实施提供更加完备、有效的法制保障。制定军事用海管理、围填海管理、海上人工构筑物管理等法规,探索建立专属经济区、大陆架及其他海域用海活动管理制度。
  《区划》作为我国海洋空间开发、控制和综合管理的整体性、基础性、约束性文件,是编制各级各类涉海规划的基本依据,是制定海洋开发利用与环境保护政策的基本平台。《区划》对于落实国家“十二五”规划,推动海洋经济发展,积极支持东部地区率先发展,保障沿海地区社会和谐稳定具有重要意义。
 

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